Mattéo Scognamiglio
Dimanche 22 et lundi 23 mars, les Italiens étaient appelés à se prononcer sur une révision de sept articles de leur Constitution. Ils ont répondu « non ». Derrière l’objectif affiché d’indépendance et de « dépolitisation » de la magistrature se dévoilait un texte aux effets potentiellement délétères pour la démocratie italienne. La République l’a refusé.
Le 7 mars dernier, sur le plateau d’une chaîne sicilienne, la cheffe de cabinet du ministre de la Justice Carlo Nordio lançait aux téléspectateurs un appel sans détour : « Votez oui et nous nous débarrasserons de la magistrature » avant de la comparer à des « pelotons d’exécution1. » La formule fit l’effet d’une bombe. S’en suivirent excuses, regrets et rétropédalages. Mais les mots avaient été prononcés. Et avec eux se dévoilait la véritable ambition derrière ce projet de réforme constitutionnelle, pour une partie de ses partisans au moins : mettre au pas le pouvoir judiciaire.
Et les Italiens ont tranché. Avec une affluence exceptionnelle (58,9 %, la deuxième plus élevée de l’histoire des référendums constitutionnels italiens), ils ont rejeté la réforme à près de 54 % contre 46 %. Un revers pour Giorgia Meloni, une victoire pour la démocratie et la justice. Réaction immédiate du gouvernement ? Réduire la portée politique du revers. Depuis plusieurs semaines et la montée progressive du « non » dans les sondages, la présidente du Conseil semblait préparer le terrain. Contrairement à Matteo Renzi, qui avait quitté le pouvoir après l’échec de son référendum constitutionnel en 2016, elle avait annoncé qu’une défaite ne l’amènerait pas à démissionner.
Ce que les Italiens ont refusé mérite d’être raconté avec soin. Parce qu’il ne s’agissait pas, malgré ce que la droite a martelé pendant des mois de campagne mensongère, d’un vote pour défendre et garantir l’indépendance de la magistrature. Bien au contraire.
Une réforme qui n’aurait pas réformé la justice
La première chose à comprendre, c’est que cette réforme constitutionnelle ne s’occupait pratiquement pas de justice. Elle n’aurait pas raccourci les procès, parmi les plus lents d’Europe. Elle n’aurait pas augmenté les effectifs de magistrats et de personnel administratif, pourtant gravement insuffisants. Elle n’aurait évidemment pas amélioré les conditions d’incarcération. Elle n’aurait pas non plus réduit l’arriéré judiciaire qui prive des milliers de citoyens d’une réponse dans un délai raisonnable. En somme : aucune disposition du texte soumis au référendum ne changeait concrètement la vie d’un justiciable ordinaire. Ce que proposait la réforme était plus insidieux, plus structurel aussi : elle visait à redessiner les équilibres entre les pouvoirs de l’État en affaiblissant la magistrature au profit de l’exécutif.
Chacun l’aura compris : cette réforme constitutionnelle n’était pas juridique, elle était politique.
S’il avait été adopté, le texte aurait modifié sept articles de la Constitution de 1948. Il s’articulait autour de trois piliers, trois modifications majeures présentées comme indissociables, et dont l’indivisibilité elle-même constituait l’un des problèmes principaux.
Le premier pilier : la séparation des carrières
Le principe central de la réforme, qui en constituait également la vitrine publique, concernait la séparation définitive et constitutionnelle des carrières entre magistrats du siège (juges) et magistrats du parquet (procureurs). L’argument pouvait d’ailleurs s’entendre, et n’était pas entièrement infondé. Mais depuis 2007, cette séparation existe déjà presque de fait : un magistrat ne peut changer de fonction qu’une seule fois dans sa carrière, dans ses dix premières années, après une formation spécifique et un avis favorable du Conseil Supérieur de la Magistrature.
En 1988, l’Italie a adopté un nouveau Code de procédure pénale transformant son modèle judiciaire : d’inquisitoire, il est devenu accusatoire, à l’instar du modèle anglo-saxon. Dans ce système, accusation et défense s’affrontent à armes égales devant un juge tiers et impartial. Cette terzietà du juge est gravée dans l’article 111 de la Constitution concernant le principe du giusto processo. Une question s’est alors posée : un juge peut-il être impartial s’il a lui-même déjà exercé les fonctions de procureur ? Une interrogation légitime, qui a conduit à la réforme de 2007, mais qui mérite aussi d’être confrontée à la réalité statistique : entre 2019 et 2024, le nombre annuel de magistrats qui ont effectivement changé de fonction a oscillé entre 24 et 39, sur un corps de plus de 8 800 magistrats en service. En 2024, seulement 0,48 % de l’effectif total avait changé de fonction2. La grande « contamination » que dénonçaient les partisans de la réforme est, dans la réalité statistique des vingt dernières années, un phénomène quantitativement marginal. La séparation est déjà presque totale dans les faits.
En s’intéressant au droit comparé, les choses devenaient plus intéressantes et dévoilaient le véritable projet du gouvernement Meloni. Partout en Europe où les carrières sont séparées (Espagne, Allemagne, Autriche, Belgique, Pays-Bas…), le parquet dépend de l’exécutif. Un procureur coupé de la culture juridictionnelle commune avec les juges, administré par un organe distinct, privé de la possibilité de comprendre la fonction de jugement de l’intérieur, dérive naturellement vers une culture de police judiciaire, et se retrouve sous l’orbite du ministère. La Cour de justice de l’Union européenne l’a clairement exprimé à propos des procureurs allemands, jugés insuffisamment indépendants pour émettre des mandats d’arrêt européens. Et le Syndicat des magistrats du Ministère Public portugais, pays dont les carrières sont séparées depuis la révolution des Œillets de 1974, a publié en novembre 2025 une déclaration de solidarité avec la magistrature italienne, avertissant que ce modèle a progressivement conduit, au Portugal, à des procureurs survalorisant la sécurité au détriment de la justice, et à des juges réduits à de simples arbitres formels. L’expérience portugaise n’est pas anodine : c’est un bilan sur cinquante ans.
Le deuxième pilier : le tirage au sort
Là où la séparation des carrières était entendable d’un point de vue purement doctrinal – la réalité statistique la contredisant –, le deuxième pilier de la réforme ne l’était guère. Le texte prévoyait également de faire éclater l’actuel CSM en trois entités distinctes : un Conseil Supérieur de la Magistrature judiciaire, un Conseil Supérieur du parquet, et une Haute Cour disciplinaire. Jusque-là, une certaine logique de cohérence avec la séparation des carrières pouvait être invoquée. Mais le texte introduisait un mécanisme sans équivalent jusqu’à présent : les deux tiers des membres magistrats auraient été tirés au sort, au même titre que le dernier tiers « laïc », mais cette fois-ci à partir d’une liste établie par le Parlement. Un tirage fondamentalement asymétrique, donc.
Le CSM est une instance aux responsabilités considérables : embauche, affectations, transferts, promotions et mesures disciplinaires des juges et procureurs. En faire partie requiert des compétences, une légitimité, et une grande responsabilité. En rompant le lien entre représentation et responsabilité, le tirage au sort n’aurait pas « dépolitisé » un CSM prétendument engagé mais, au contraire, l’aurait fragilisé.
Le troisième pilier : l’exécutif maître de la discipline
Le troisième élément de la réforme était le plus préoccupant au regard des principes fondamentaux de l’État de droit. Le projet de nouvelle Haute Cour disciplinaire, composée de quinze membres en partie issus du tirage au sort, présentait deux caractéristiques aux conséquences potentiellement graves. D’abord, le pouvoir d’initier l’action disciplinaire contre les magistrats aurait été attribué au ministre de la Justice, c’est-à-dire à l’exécutif. L’organe politique au sommet de l’État aurait ainsi pu déclencher des procédures contre ceux dont la mission est précisément de le contrôler, d’instruire les affaires le concernant, de juger ses actes en toute indépendance. Ensuite, les décisions de cette Haute Cour n’auraient pas été susceptibles de recours en Cassation, créant par là même une juridiction disciplinaire d’exception, actionnée par le gouvernement, dont les décisions auraient été définitives et insusceptibles de tout contrôle de légalité. Au regard des standards européens de l’État de droit, cette architecture aurait représenté une régression constitutionnelle considérable.
Un vote dans l’obscurité, sur un texte à trous
Un dernier aspect technique décisif trop peu mis en avant dans le débat public lors de la campagne : les électeurs étaient amenés à voter pour un texte délibérément lacunaire. La loi constitutionnelle ne posait que la structure du nouveau système. Les modalités concrètes du tirage au sort, la composition exacte de la Haute Cour, les règles de procédure disciplinaire étaient renvoyées à une loi ordinaire future, à rédiger dans l’année suivant l’adoption, par la même majorité qui avait rédigé le projet sans accepter un seul amendement de l’opposition, comme si une réforme constitutionnelle ne méritait pas de débat. On demandait aux citoyens d’approuver une architecture dont les plans intérieurs n’existaient pas encore.
Les raisons du non
Derrière la victoire du « non » se cache aussi une mobilisation très concrète. Celle d’une génération qui a refusé de laisser le devenir de la Constitution dans les mains de l’extrême droite. 61,1 % des 18-34 ans ont voté contre la réforme.
Partout dans le pays, des milliers d’étudiants ont parcouru des centaines de kilomètres pour voter. Le gouvernement avait refusé d’organiser le vote hors de la commune d’inscription électorale, faute de temps, affirmait-il. Résultat : près de cinq millions de fuori sede, ces jeunes qui étudient ou travaillent loin de chez eux, se sont retrouvés face à un choix absurde : payer un train ou un avion pour exercer leur droit de vote, ou y renoncer. Beaucoup ont choisi de rentrer.
La victoire du « non » se trouve aussi là. Pas seulement dans un vote sanction contre le gouvernement – 46 % des électeurs ont tout de même approuvé la réforme – mais dans la mobilisation d’une jeunesse qui, à chaque élection, se heurte quasi systématiquement aux mêmes obstacles géographiques pour voter. Une génération qui a compris que la défense de la Constitution la concerne directement.
Mais cette victoire du « non » n’est pas que générationnelle. Parmi l’ensemble des électeurs du « non », la motivation principale – citée par 61 % d’entre eux – était d’ailleurs le refus de modifier la Constitution. Le deuxième facteur cité par les électeurs du « non » était le rejet du tirage au sort pour la composition du CSM, à 39 %. Comprenons par là que même chez ceux qui auraient pu être séduits par l’idée de séparer les carrières, le mécanisme d’un organe constitutionnel gouverné par le hasard était une marche trop haute.
Mais la lecture serait incomplète sans l’autre veine du « non » : près d’un électeur de Forza Italia sur cinq a voté contre la réforme de son propre gouvernement. Ce vote n’était donc pas purement un vote d’opposition (à une réforme, au gouvernement…) mais aussi un vote de défiance envers un texte perçu, même pour une partie de la droite libérale et conservatrice, comme trop radical, mal construit ou délétère.
La Constitution de 1948 a été écrite par des gens qui avaient vécu le fascisme. Ils savaient ce que coûte une justice aux ordres. Ce week-end, leurs garde-fous ont tenu. Confier la Constitution à une majorité d’extrême droite pressée de la modifier n’était pas une option.
Notes :
